Voortgang boek over transparantie

Dit blog ben ik eigenlijk begonnen om verslag te doen van de voortgang van het boek dat ik over dit onderwerp aan het schrijven ben. Schiet dit al op? Ik moet daarin eerlijk zijn. Het schiet veel minder op dan ik zou willen. Ik blijk het te druk te hebben met andere zaken. Maar: ik heb nu goede hoop op augustus. Ik hoop dat ik dan een flinke slag kan gaan maken.

Inmiddels heb ik wel een heldere structuur ontwikkeld. Ik bouw voort op het denken van Koppenjan & Klijn over netwerkmanagement en geeft aan dat er bij transparantie informationele vragen zijn (hoe moet je transparantie vormgeven?), politieke vragen (wie wint er en wie verliest er?) en institutionele vragen (wat betekent transparantie voor de publieke sector en is dit wenselijk?). Ik hoop hier mee een helder kader te hebben ontwikkeld.

To be continued...

Transparantie en het maken van worst: het belang van de slager

Verwijzend naar een klassieke uitspraak die wordt toegeschreven aan de Duitse kanselier Bismarch, heeft Minister Donner betoogd dat bestuursprocessen net zijn als worstjes. Je kunt maar beter niet zien hoe ze gemaakt zijn. Met dat argument verdedigt hij zijn plan om de Wet Openbaarheid Bestuur in te perken. Deze uitspraak heeft terecht veel verzet op geroepen. Ik was niet in de gelegenheid om hier direct op te reageren maar hoop vanuit een breder perspectief op transparantie toch nog iets toe te kunnen voegen aan de discussie.

Op individueel niveau heeft Donner wellicht gelijk. Natuurlijk willen we niet graag weten hoe worst wordt gemaakt (en ik als vegetariër zeker niet). Dat wil echter niet zeggen dat wij ook niet willen dat andere mensen niet kunnen zien hoe worst wordt gemaakt. Ik ben heel blij dat inspecteurs van de nVWA af en toe in slagerijen gaan kijken. Ik denk en hoop dat dergelijke inspecties de slagers scherp houden en ervoor zorgen dat hij op hygiënische wijze worst maakt.

Voor transparantie geldt precies hetzelfde. Het aantal mensen dat daadwerkelijk een WOB-verzoek heeft ingediend is heel beperkt. Vele van degenen die dit wel hebben gedaan zijn journalisten en vertegenwoordigers van maatschappelijke groeperingen. Zij mogen van mij best kijken ‘hoe de worst wordt gemaakt’. Sterker nog: ik denk dat dergelijke vormen van toezicht alleen maar bijdrage aan de kwaliteit van het bestuur.

In discussies over transparantie en open overheid wordt vaak de denkfout gemaakt dat transparantie niet belangrijk is wanneer slechts een beperkt aantal mensen hiervan gebruik maakt. Dat is onjuist. Transparantie creëert de mogelijkheid voor publieke controle. Als slechts één iemand hiervan gebruik maakt kan dit al grote effecten hebben. Publieke controle is in een democratie van groot belang. Donner had ook kunnen zeggen dat hij publieke controle op bestuursprocessen onwenselijk vindt.

Donner geeft aan dat de kwaliteit van interne beraadslagingen zou kunnen leiden onder openbaarheid. ‘Beleidsintimiteit’ is nodig om nieuwe ideeën te ontwikkelen. Daarmee krijgt zijn uitspraak over worst ineens een andere betekenis. Het gaat er nu dus niet om dat mensen niet willen zien hoe worst wordt gemaakt maar dat de slager niet wil dat mensen zien hoe hij worst maakt. Dat betekent dat Donner zich met zijn uitspraak over worst duidelijk laat kennen: het verzet tegen de transsparantie ligt niet bij de mensen maar bij de slager.

Transparantie en surveillance: check & balances or uneasy bedfellows

Veel wetenschappers zien transparantie van de overheid als het gepaste antwoord op surveillance. Surveillance betekent dat de overheid veel en nauwkeurige informatie over haar burgers verzamelt, transparantie betekent dat dezelfde burgers kunnen controleren of de overheid haar macht niet misbruikt. Brin, auteur van The Transparent Society, maakt dit zeer concreet door voor te stellen dat er in politiebureaus camera’s moeten worden opgehangen. De politie heeft bevoegdheden om burgers af te luisteren en te observeren, dan is het alleen maar passend dat burgers ook kunnen zien of politieagenten zich niet misdragen. In Brin’s transparante samenleving kan iedereen alles van elkaar zien en worden daardoor misstanden aan de kant van burgers en de overheid voorkomen.

De argumentatie van Brin is nogal extreem maar bevatte voor mij altijd wel een kern van waarheid. Ik geloof in de waarde van checks & balances en zie inderdaad dat transparantie misstanden kan voorkomen. Transparency International is de internationale organisatie die landen onderzoekt op de mate van transparantie omdat dit leidt tot een afname van corruptie. Geld aannemen van dubieuze figuren komt veel minder voor in landen waar de transparantie groter is en machtshebbers kunnen worden aangesproken op hun gedrag. Corruptie gedijt het beste in het duister en transparantie is een manier om licht te werpen op deze duistere praktijken.

Recent kwam ik – na een discussie over transparantie op Het Expertise Centrum – tot het inzicht dat er ook een andere relatie tussen transparantie en surveillance mogelijk is. Wanneer een staat eerst praktijken van surveillance ontwikkelt en vervolgens transparant wordt gemaakt betekent dit dat indirect informatie over alle burgers openbaar wordt gemaakt. De staat verzamelt deze informatie en via transparantie is deze informatie voor iedereen inzichtelijk. Dat dit tot problemen kan leiden bleek bij Wikileaks. Informatie over individuen die door Amerikaanse diensten was verzameld werd openbaar gemaakt. Gelukkig heeft dit, voor zover bekend, niet tot nare gevolgen maar duidelijk werd wel dat transparantie en surveillance een gevaarlijke combinatie is.

Betekent dit dat we terughoudend moeten zijn in het transparant maken van de surveillance state? Ik denk dat we allereerst terughoudend moeten zijn in surveillance. Het feit dat de informatie die over burgers wordt verzameld openbaar kan worden gemaakt betekent dat overheden nog terughoudender moeten zijn in het verzamelen van specifieke informatie over burgers. Daarnaast denk ik inderdaad dat niet zozeer terughoudendheid als wel gerichtheid bij het openbaar maken van surveillancefuncties van de staat van belang is. Denk aan Brin’s camera’s in politiebureaus. Van belang is dat deze camera’s de politie filmen en niet de verdachten op het politiebureau. Laten we ervoor zorgen dat we transparantie gebruiken om de machtshebbers te controleren en niet de buren.

Transparantie: Van Selbstzwang naar Fremdzwang

Transparantie wordt geacht te leiden tot beter gedrag. Van ambtenaren wordt verwacht dat zij niet corrupt zijn wanneer informatie over hun contacten met de buitenwereld openbaar worden gemaakt en van artsen wordt verwacht dat zij beter presteren wanneer iedereen kan zien bij welk percentage van de operaties het mis gaat.

Wat is nu precies het mechanisme dat wordt geacht ten grondslag te liggen aan de gedragsverbetering? In wezen is het idee dat anderen ambtenaren en artsen kunnen aanspreken op hun gedrag wanneer zij weten hoe zij zich gedragen. Externe druk leidt tot wenselijk gedrag. Met een mooi woord heeft Norbert Elias dit Fremdzwang genoemd. Hij beschrijft hoe moreel gedrag vroeger werd afgedwongen door kerk en koning.

Interessant is dat bij Elias beschaving inhoudt dat Fremdzwang wordt vervangen door Selbstzwang. Moreel gedrag wordt niet afgedwongen door externe maar door interne druk. De ambtenaren zijn niet corrupt omdat ze hierop kunnen worden aangesproken maar omdat zij zelf vinden dat ze geen geld moeten aannemen van derden. En de artsen willen hun werk goed verrichten omdat ze zelf bij willen dragen aan de gezondheid van mensen.

De discussie over externe en interne druk is ook binnen de bestuurskunde uitgebreid gevoerd. In de jaren 30 en 40 vond in de VS het bekende Friedrich-Finer debat plaats. Friedrich benadrukte dat ambtenaren uiteindelijk ter verantwoording kunnen worden geroepen en deze verantwoording waarborgt dat zij correct handelen. Finer bracht hier tegenin dat ambtenaren vooral correct moeten handelen doordat zij de juiste houding hebben ontwikkeld. Friedrich benadrukt dus de Fremdzwang en Finer de Selbstzwang.

Betekent transparantie dan een afname van de beschaving? Soms lijkt dit inderdaad het geval. Bij transparantie gaat het dan vooral om de sensationele aspecten. De bonnetjes van Bram Peper die aantonen dat hij toch wel heel veel heeft gedeclareerd, de artsen in Nijmegen waarbij toch wel heel veel mis gaat, de wethouder in Nijmegen die zich toch wel heel losjes gedraagt in de fietsenkelder. Door deze sensationele kanten heeft transparantie een negatieve lading gekregen. En wordt het vaak beschouwd als onbeschaafd.

Men kan echter ook betogen dat de transparantie een democratiserend effect heeft. Het gedrag dat wordt beïnvloed door Fremdzwang is niet het gedrag van eenvoudige burgers maar van gezagsdragers. De Fremdzwang komt niet meer van koning en kerk maar van andere burgers. De netwerken van machtselites worden ook openbaar gemaakt. In die zin kan men zelfs stellen dat de logica van Elias is omgedraaid: de burgers handelen nu vanuit Selbstzwang en de elites vanuit Fremdzwang.

En wat is hierbij nu wenselijk? Uiteindelijk kom ik toch altijd bij de gulden middenweg van Aristoteles terecht. We moeten zoeken naar een evenwicht tussen interne en externe druk, tussen Fremdzwang en Selbstzwang, tussen Friedrich en Finer. Waar dit evenwicht precies ligt, is afhankelijk van de specifieke situatie. Een publiek debat over transparantie is noodzakelijk. Dit is wellicht een te vage en algemene oplossing maar de enige manier om samen te zoeken naar beschaafde en democratische vormen van bestuur.

Met dank aan Peter Giessen van de Volkskrant voor de inspiratie voor dit stuk.

Open Overheid: Staat, Markt of Civil Society?

TNO heeft recentelijk een mooi rapport uitgebracht over de Open Overheid. Het rapport geeft een fraai overzicht van het beleid en de praktijken op het gebied van open overheid in de VS, het VK, Australië, Spanje, Denemarken en Estland. Na een verkenning van het begrip Open Overheid wordt er per land onderzocht welke beleidsinstrumenten worden ingezet, wat de beleidsvoortgang is, welke effecten open overheid oplevert en wat de toekomstplannen zijn.

TNO adviseert de Nederlandse overheid om flink in te zetten op Open Overheid vanwege de te verwachten positieve effecten op de economie, de kwaliteit van publieke dienstverlening en de democratie. Aanbevolen wordt om de ontwikkeling van Open Overheid te stimuleren via een variëteit aan maatregelen (centraal portal, aanpassen juridisch kader, betere diensten), cultuurveranderingen (meer open cultuur binnen de overheid, realistische verwachtingen scheppen, acties in plaats van woorden, leiderschap), experimenten (Open Overheid voortrekkers) en externe activering (stimuleer sociale ondernemers).

Het is een doorwrocht rapport en het bevat voor beleidsmakers en andere geïnteresseerden een schat aan informatie. Het rapport biedt een basis voor beleidsacties maar ook voor reflectie. Als onderzoeker die zich al meer dan tien jaar met transparantie en openheid bezighoudt zit ik vooral met de vraag hoe we de huidige nadruk op de economische waarde van openheid kunnen begrijpen. Op welke manier verschilt het huidige debat over de openheid van de overheid van eerdere debatten en hoe kunnen we dit verschil begrijpen?

In het rapport van TNO vallen drie clusters van betekenissen van open overheid te onderscheiden:

• Democratie en rechtstaat. Hierbij komen zaken als rechtsbescherming, verantwoording, publieke controle, legitimiteit, vertrouwen en participatie aan de orde.
• Economie en commercie. In dit cluster gaat het over zaken als kenniseconomie, innovatie, productontwikkeling en nieuwe diensten.
• Samenleving en samenwerking. Het derde cluster betreft zaken als cocreatie, delen van informatie, gezamenlijke productontwikkeling.

Deze drie clusters komen overeen met de drie klassieke manieren om het publieke domein te sturen: staat, markt en civil society. In de clusters vallen dan ook verschillende rollen van de overheid te ontdekken: de overheid staat centraal maar moet goed worden gecontroleerd, de overheid dient marktwerking te stimuleren en vooral niet te belemmeren of de overheid dient de verschillende groepen in de samenleving ondersteunen bij het vormgeven van publieke belangen.

Welke ontwikkeling zien we nu plaatsvinden? Terwijl het debat over de Open Overheid tot voor kort vooral ging over democratie en rechtstaat zien we dat er nu vooral wordt gesproken over economie en ontwikkeling (en in iets mindere mate over samenleving en samenwerking). Er vindt een economisering van de Open Overheid plaats. Vanuit dat perspectief is de observatie van TNO dat de overheidscultuur de belangrijkste barrière is voor de open Overheid niet vreemd. Er is verzet tegen verlies aan macht en daarnaast worden de risico’s van andere sturingsmodellen (markt en civil society) naar voren gebracht. Profiteert wel iedereen van een commercialisering van de Open Overheid? Welke belangen worden gediend door civil society?

In het debat over de Open Overheid moeten we veel sterker spreken over de fundamentele keuzen die worden gemaakt. Wat is het sturingsmodel waar we voor kiezen? Hoe kunnen de juiste keuzen worden gemaakt? Modellen uit andere landen kunnen niet zonder meer worden overgenomen omdat daar een andere relatie tussen staat, markt en civil society geldt. Als voorzet voor een publiek debat over de Open Overheid  wil ik de volgende uitgangspunten formuleren:

• Democratische en rechtstatelijke belangen zijn essentieel maar deze moeten niet dogmatisch worden ingevuld. Overheden dienen ruimte te krijgen om op een geconditioneerde wijze te experimenteren met nieuwe mogelijkheden.
• Economische belangen mogen geen democratische en rechtstatelijke belangen ondermijnen. Informatie die relevant is voor democratische verantwoording mag bijvoorbeeld niet exclusief aan een externe partij worden verstrekt.
• Economische belangen moeten op een Rawlsiaanse manier worden gerealiseerd: het gewin voor een partij mag niet leiden tot een achteruitgang van een andere partij. Winst moet niet worden behaald ten koste van andere partijen.
• Samenwerkingen met civil society moeten steeds een open karakter hebben en ook moet de diversiteit actief worden gestimuleerd. Voorkomen dient te worden dat een exclusief clubje de nieuwe mogelijkheden om met overheden te samenwerken benut.

Een discussie op het niveau van de instrumenten is interessant maar kan ertoe leiden dat we gezamenlijk een onwenselijke route inslaan. Laten we in een publiek debat ook reflecteren op de invulling van de Open Overheid in termen van de wenselijke verhoudingen tussen staat, markt en civil society.

Referentie

Tijs van den Broek, Noor Huijboom, Arjanna van der Plas, Bas Kotterink en Wout Hofman (2011). Open Overheid. Internationale beleidsanalyse en aanbevelingen voor Nederlands beleid. Rapport Nummer 35440. Delft: TNO.

Twitter: focussen van collectieve aandacht

Twitter is het nieuwe medium dat momenteel het meest besproken medium. En eerlijk gezegd heeft me dit al een tijd verbaast. Technisch gezien stelt Twitter namelijk heel weinig voor. Het is een eenvoudig, vooral tekstueel, medium met minimale ruimte om informatie over te brengen. En toch heeft iedereen het over Twitter. Wat is hier aan de hand?

Een eerste reden waarom Twitter zoveel besproken wordt is omdat het direct ingrijpt in ons privé leven. In de privé sfeer wordt regelmatig de vraag gesteld of je al twittert. En waarom dan? En wat levert het je op? In analyses wordt steeds vaker gesteld dat Twitter zou leiden tot een toenemende onrust en vluchtigheid. De continue stroom van nieuwe berichten trekt de aandacht en mensen zijn steeds minder in staat om rustig een boek te lezen (Carr, 2010). Een bericht moet verteld kunnen worden in 140 tekens en moet een antwoord vormen op de vraag ‘wat houdt je bezig?’. Twitteraars proberen zoveel mogelijk volgers te krijgen en op die manier invloed te hebben. Twitter is al vergeleken met een digitale cocktailparty waar degene met het meeste mensen om zich heen het meest populair (en dus succesvol) is. Twitter roept veel vragen op over hoe we met elkaar omgaan (op virtuele cocktailparties) en daarom wordt er zoveel over gesproken.

Een tweede reden voor de vele aandacht voor Twitter is dat dit medium bestaande (machts)verhoudingen ter discussie stelt. In de publieke sector is er veel discussie over Twitter. Tweets van agenten zoals Gerda Dijksman en Remco Spaninxs hebben veel discussie losgemaakt. Wat kan wel? Wat kan niet? Davied van Berlo heeft zelfs een blog geschreven met de prikkelende titel ‘ik ben bang’. Hij vreest dat de ambtenaar de kop van jut wordt. Elke keer als een ambtenaar iets te ver gaat wordt hier hard op gereageerd. En dat is natuurlijk strijdig met de noodzaak om te experimenteren met het nieuwe medium en te onderzoeken op welke manier dit bij kan dragen aan het functioneren van het openbaar bestuur en het oplossen van maatschappelijke problemen. De bestaande verhoudingen tussen ambtenaar en publiek en de grenzen tussen privé en werk worden door Twitter ter discussie gesteld. Dat is ook een reden waarom we hier zoveel over praten.

Toch blijf ik zitten met mijn vraag waarom juist dit relatief eenvoudige medium zoveel wordt besproken. Nu ben ik zelf enige tijd actief op Twitter en valt mij op dat er twee zaken veel gebeuren: (1) er wordt veel verwezen naar relatief informatie die elders op Internet staat en (2) er vinden veel retweets plaats: men stuurt relevante informatie door. Het duurde even voor ik het grote belang van deze eigenschappen kon duiden maar nu begrijp ik dat Twitter zo belangrijk is omdat het zorgt voor een collectieve focus van aandacht. Tot kort geleden waren de nieuwe media sterk op allerlei terreinen (informatie presenteren, visualiseren, personaliseren) maar konden ze de aandacht van mensen niet goed focussen. Het focussen van de aandacht liep nog steeds via de massamedia. Natuurlijk zijn er zeer populaire websites zoals Geen Stijl en Nu maar deze websites zijn in wezen online versies van massamedia. Er is nog steeds een centrale redactie die bepaalt wat belangrijk is en zo de collectieve aandacht focust. Met Twitter gebeurt er iets anders: de aandacht wordt gericht doordat belangrijke tweets worden doorgestuurd en zich zo via netwerken verspreiden.

De grote betekenis van Twitter kunnen we begrijpen aan de hand van het werk van de Amerikaanse socioloog Mark Granovetter. In zijn klassieke artikel ‘The strength of weak ties’ (Granovetter, 1973) legt hij uit dat ‘zwakke banden’ van groot belang zijn voor het verspreiden van informatie en geruchten, voor het vinden van een baan en voor het vormen van een politieke mening. Sterke banden bieden steun en betrokkenheid maar zijn beperkt in hun vermogen om informatie door te geven (doordat we maar een beperkt aantal sterke banden hebben). Via zwakke banden verspreid informatie zich. En Twitter is nu bij uitstek een medium om deze zwakke banden te versterken. Dit leidt ertoe dat informatie zich veel sneller via een netwerkdynamiek verspreid. Het netwerk selecteert voor ons relevante informatie en zorgt ervoor dat we te horen krijgen wat we willen horen. We hoeven niet meer te vertrouwen op de redactie van kranten en televisieprogramma’s om te worden geïnformeerd. Ons netwerk focust de aandacht.

Twitter vormt een cruciale aanvulling op de functionaliteiten die al aanwezig waren op Internet. De functie van het focussen van aandacht heeft nu ook een plek gekregen. Hiermee delen de nieuwe media een nieuwe klap uit aan de massamedia.

Referenties

Carr, N.G.  (2010). The Shallows: What the Internet Is Doing to Our Brains. New York: W. W. Norton.

Granovetter, M. (1973). The Strength of Weak Ties, American Journal of Sociology, Vol. 78, Issue 6, May 1973, pp. 1360-1380.

Wikileaks: misstanden blootleggen of kwaliteit informatie verbeteren

De meeste beschouwingen beschouwen Wikileaks vanuit het oogpunt van controle en verantwoording. Op basis van de uitgelekte informatie kan het publiek zich een oordeel vormen over het handelen van de overheid. De video waarop te zien was hoe journalisten werden neergeschoten is hiervan een duidelijk voorbeeld. Dit materiaal werd door een klokkenluiden openbaar gemaakt om deze misstand aan de kaak te stellen. Na openbaarmaking kunnen dan de verantwoordelijken ter verantwoording worden geroepen en eventueel, na een politiek of juridisch proces, kan een sanctie worden opgelegd.

Vanuit een logica van controle en verantwoording is Cablegate eigenlijk niet goed te begrijpen. De waarde van de openbaarmakingen is namelijk beperkt: er worden geen grote misstanden openbaar gemaakt. Enig debat is er wel ontstaan: er worden vragen gesteld bij overheidssteun aan Shell en het onder druk zetten van ontwikkelingslanden om het Akkoord van Kopenhagen te tekenen. In deze gevallen is echter geen sprake van grootschalig machtsmisbruik en een dringende noodzaak tot verantwoording.

Waarom is Cablegate dan toch van belang? Cablegate laat vooral de tekortkomingen zien van een gesloten en geheime manier van informatieverzameling. Dit kan leidend tot onzinnige informatie zoals de typeringen van Berlusconi en Sarkouzy maar ook incorrecte informatie. Het belangrijkste voorbeeld van deze incorrecte informatie is natuurlijk de informatie over 'weapons of mass destruction' in Irak. Een ander interessant voorbeeld is de incomplete informatie over de financiele situatie van Griekenland. Ook geldt echter vaak informatie over toestanden in landen waar veel asielzoekers vandaan komen als incompleet en incorrect en dit kan ertoe leiden dat asielzoekers worden teruggestuurd naar onveilige gebieden. Al deze voorbeelden laten zien dat geheime informatie inaccuraat kan zijn doordat deze niet grondig wordt getoetst.

Wikileaks vormt een pleidooi voor een meer open informatiemodel. Open informatie is niet alleen nodig voor verantwoording maar ook om te komen tot betere publieke informatie. Net zoals wetenschappelijke kennis robuuster wordt door openheid, kan ook kennis over internationale verhoudingen worden aangescherpt. NGOs, wetenschappers en journalisten kunnen relevante informatie aanleveren en zo de kennis van overheden aanscherpen. Geheim houden van informatie is een dogma in de internationale verhoudingen. Wellicht is het tijd voor een nieuw paradigma: openbare informatie als basis voor internationale verhoudingen. Wellicht kan dit helpen om suboptimale uitkomsten van internationale verhoudingen te voorkomen.