Transparantie: Van Selbstzwang naar Fremdzwang

Transparantie wordt geacht te leiden tot beter gedrag. Van ambtenaren wordt verwacht dat zij niet corrupt zijn wanneer informatie over hun contacten met de buitenwereld openbaar worden gemaakt en van artsen wordt verwacht dat zij beter presteren wanneer iedereen kan zien bij welk percentage van de operaties het mis gaat.

Wat is nu precies het mechanisme dat wordt geacht ten grondslag te liggen aan de gedragsverbetering? In wezen is het idee dat anderen ambtenaren en artsen kunnen aanspreken op hun gedrag wanneer zij weten hoe zij zich gedragen. Externe druk leidt tot wenselijk gedrag. Met een mooi woord heeft Norbert Elias dit Fremdzwang genoemd. Hij beschrijft hoe moreel gedrag vroeger werd afgedwongen door kerk en koning.

Interessant is dat bij Elias beschaving inhoudt dat Fremdzwang wordt vervangen door Selbstzwang. Moreel gedrag wordt niet afgedwongen door externe maar door interne druk. De ambtenaren zijn niet corrupt omdat ze hierop kunnen worden aangesproken maar omdat zij zelf vinden dat ze geen geld moeten aannemen van derden. En de artsen willen hun werk goed verrichten omdat ze zelf bij willen dragen aan de gezondheid van mensen.

De discussie over externe en interne druk is ook binnen de bestuurskunde uitgebreid gevoerd. In de jaren 30 en 40 vond in de VS het bekende Friedrich-Finer debat plaats. Friedrich benadrukte dat ambtenaren uiteindelijk ter verantwoording kunnen worden geroepen en deze verantwoording waarborgt dat zij correct handelen. Finer bracht hier tegenin dat ambtenaren vooral correct moeten handelen doordat zij de juiste houding hebben ontwikkeld. Friedrich benadrukt dus de Fremdzwang en Finer de Selbstzwang.

Betekent transparantie dan een afname van de beschaving? Soms lijkt dit inderdaad het geval. Bij transparantie gaat het dan vooral om de sensationele aspecten. De bonnetjes van Bram Peper die aantonen dat hij toch wel heel veel heeft gedeclareerd, de artsen in Nijmegen waarbij toch wel heel veel mis gaat, de wethouder in Nijmegen die zich toch wel heel losjes gedraagt in de fietsenkelder. Door deze sensationele kanten heeft transparantie een negatieve lading gekregen. En wordt het vaak beschouwd als onbeschaafd.

Men kan echter ook betogen dat de transparantie een democratiserend effect heeft. Het gedrag dat wordt beïnvloed door Fremdzwang is niet het gedrag van eenvoudige burgers maar van gezagsdragers. De Fremdzwang komt niet meer van koning en kerk maar van andere burgers. De netwerken van machtselites worden ook openbaar gemaakt. In die zin kan men zelfs stellen dat de logica van Elias is omgedraaid: de burgers handelen nu vanuit Selbstzwang en de elites vanuit Fremdzwang.

En wat is hierbij nu wenselijk? Uiteindelijk kom ik toch altijd bij de gulden middenweg van Aristoteles terecht. We moeten zoeken naar een evenwicht tussen interne en externe druk, tussen Fremdzwang en Selbstzwang, tussen Friedrich en Finer. Waar dit evenwicht precies ligt, is afhankelijk van de specifieke situatie. Een publiek debat over transparantie is noodzakelijk. Dit is wellicht een te vage en algemene oplossing maar de enige manier om samen te zoeken naar beschaafde en democratische vormen van bestuur.

Met dank aan Peter Giessen van de Volkskrant voor de inspiratie voor dit stuk.

Open Overheid: Staat, Markt of Civil Society?

TNO heeft recentelijk een mooi rapport uitgebracht over de Open Overheid. Het rapport geeft een fraai overzicht van het beleid en de praktijken op het gebied van open overheid in de VS, het VK, Australië, Spanje, Denemarken en Estland. Na een verkenning van het begrip Open Overheid wordt er per land onderzocht welke beleidsinstrumenten worden ingezet, wat de beleidsvoortgang is, welke effecten open overheid oplevert en wat de toekomstplannen zijn.

TNO adviseert de Nederlandse overheid om flink in te zetten op Open Overheid vanwege de te verwachten positieve effecten op de economie, de kwaliteit van publieke dienstverlening en de democratie. Aanbevolen wordt om de ontwikkeling van Open Overheid te stimuleren via een variëteit aan maatregelen (centraal portal, aanpassen juridisch kader, betere diensten), cultuurveranderingen (meer open cultuur binnen de overheid, realistische verwachtingen scheppen, acties in plaats van woorden, leiderschap), experimenten (Open Overheid voortrekkers) en externe activering (stimuleer sociale ondernemers).

Het is een doorwrocht rapport en het bevat voor beleidsmakers en andere geïnteresseerden een schat aan informatie. Het rapport biedt een basis voor beleidsacties maar ook voor reflectie. Als onderzoeker die zich al meer dan tien jaar met transparantie en openheid bezighoudt zit ik vooral met de vraag hoe we de huidige nadruk op de economische waarde van openheid kunnen begrijpen. Op welke manier verschilt het huidige debat over de openheid van de overheid van eerdere debatten en hoe kunnen we dit verschil begrijpen?

In het rapport van TNO vallen drie clusters van betekenissen van open overheid te onderscheiden:

• Democratie en rechtstaat. Hierbij komen zaken als rechtsbescherming, verantwoording, publieke controle, legitimiteit, vertrouwen en participatie aan de orde.
• Economie en commercie. In dit cluster gaat het over zaken als kenniseconomie, innovatie, productontwikkeling en nieuwe diensten.
• Samenleving en samenwerking. Het derde cluster betreft zaken als cocreatie, delen van informatie, gezamenlijke productontwikkeling.

Deze drie clusters komen overeen met de drie klassieke manieren om het publieke domein te sturen: staat, markt en civil society. In de clusters vallen dan ook verschillende rollen van de overheid te ontdekken: de overheid staat centraal maar moet goed worden gecontroleerd, de overheid dient marktwerking te stimuleren en vooral niet te belemmeren of de overheid dient de verschillende groepen in de samenleving ondersteunen bij het vormgeven van publieke belangen.

Welke ontwikkeling zien we nu plaatsvinden? Terwijl het debat over de Open Overheid tot voor kort vooral ging over democratie en rechtstaat zien we dat er nu vooral wordt gesproken over economie en ontwikkeling (en in iets mindere mate over samenleving en samenwerking). Er vindt een economisering van de Open Overheid plaats. Vanuit dat perspectief is de observatie van TNO dat de overheidscultuur de belangrijkste barrière is voor de open Overheid niet vreemd. Er is verzet tegen verlies aan macht en daarnaast worden de risico’s van andere sturingsmodellen (markt en civil society) naar voren gebracht. Profiteert wel iedereen van een commercialisering van de Open Overheid? Welke belangen worden gediend door civil society?

In het debat over de Open Overheid moeten we veel sterker spreken over de fundamentele keuzen die worden gemaakt. Wat is het sturingsmodel waar we voor kiezen? Hoe kunnen de juiste keuzen worden gemaakt? Modellen uit andere landen kunnen niet zonder meer worden overgenomen omdat daar een andere relatie tussen staat, markt en civil society geldt. Als voorzet voor een publiek debat over de Open Overheid  wil ik de volgende uitgangspunten formuleren:

• Democratische en rechtstatelijke belangen zijn essentieel maar deze moeten niet dogmatisch worden ingevuld. Overheden dienen ruimte te krijgen om op een geconditioneerde wijze te experimenteren met nieuwe mogelijkheden.
• Economische belangen mogen geen democratische en rechtstatelijke belangen ondermijnen. Informatie die relevant is voor democratische verantwoording mag bijvoorbeeld niet exclusief aan een externe partij worden verstrekt.
• Economische belangen moeten op een Rawlsiaanse manier worden gerealiseerd: het gewin voor een partij mag niet leiden tot een achteruitgang van een andere partij. Winst moet niet worden behaald ten koste van andere partijen.
• Samenwerkingen met civil society moeten steeds een open karakter hebben en ook moet de diversiteit actief worden gestimuleerd. Voorkomen dient te worden dat een exclusief clubje de nieuwe mogelijkheden om met overheden te samenwerken benut.

Een discussie op het niveau van de instrumenten is interessant maar kan ertoe leiden dat we gezamenlijk een onwenselijke route inslaan. Laten we in een publiek debat ook reflecteren op de invulling van de Open Overheid in termen van de wenselijke verhoudingen tussen staat, markt en civil society.

Referentie

Tijs van den Broek, Noor Huijboom, Arjanna van der Plas, Bas Kotterink en Wout Hofman (2011). Open Overheid. Internationale beleidsanalyse en aanbevelingen voor Nederlands beleid. Rapport Nummer 35440. Delft: TNO.

Twitter: focussen van collectieve aandacht

Twitter is het nieuwe medium dat momenteel het meest besproken medium. En eerlijk gezegd heeft me dit al een tijd verbaast. Technisch gezien stelt Twitter namelijk heel weinig voor. Het is een eenvoudig, vooral tekstueel, medium met minimale ruimte om informatie over te brengen. En toch heeft iedereen het over Twitter. Wat is hier aan de hand?

Een eerste reden waarom Twitter zoveel besproken wordt is omdat het direct ingrijpt in ons privé leven. In de privé sfeer wordt regelmatig de vraag gesteld of je al twittert. En waarom dan? En wat levert het je op? In analyses wordt steeds vaker gesteld dat Twitter zou leiden tot een toenemende onrust en vluchtigheid. De continue stroom van nieuwe berichten trekt de aandacht en mensen zijn steeds minder in staat om rustig een boek te lezen (Carr, 2010). Een bericht moet verteld kunnen worden in 140 tekens en moet een antwoord vormen op de vraag ‘wat houdt je bezig?’. Twitteraars proberen zoveel mogelijk volgers te krijgen en op die manier invloed te hebben. Twitter is al vergeleken met een digitale cocktailparty waar degene met het meeste mensen om zich heen het meest populair (en dus succesvol) is. Twitter roept veel vragen op over hoe we met elkaar omgaan (op virtuele cocktailparties) en daarom wordt er zoveel over gesproken.

Een tweede reden voor de vele aandacht voor Twitter is dat dit medium bestaande (machts)verhoudingen ter discussie stelt. In de publieke sector is er veel discussie over Twitter. Tweets van agenten zoals Gerda Dijksman en Remco Spaninxs hebben veel discussie losgemaakt. Wat kan wel? Wat kan niet? Davied van Berlo heeft zelfs een blog geschreven met de prikkelende titel ‘ik ben bang’. Hij vreest dat de ambtenaar de kop van jut wordt. Elke keer als een ambtenaar iets te ver gaat wordt hier hard op gereageerd. En dat is natuurlijk strijdig met de noodzaak om te experimenteren met het nieuwe medium en te onderzoeken op welke manier dit bij kan dragen aan het functioneren van het openbaar bestuur en het oplossen van maatschappelijke problemen. De bestaande verhoudingen tussen ambtenaar en publiek en de grenzen tussen privé en werk worden door Twitter ter discussie gesteld. Dat is ook een reden waarom we hier zoveel over praten.

Toch blijf ik zitten met mijn vraag waarom juist dit relatief eenvoudige medium zoveel wordt besproken. Nu ben ik zelf enige tijd actief op Twitter en valt mij op dat er twee zaken veel gebeuren: (1) er wordt veel verwezen naar relatief informatie die elders op Internet staat en (2) er vinden veel retweets plaats: men stuurt relevante informatie door. Het duurde even voor ik het grote belang van deze eigenschappen kon duiden maar nu begrijp ik dat Twitter zo belangrijk is omdat het zorgt voor een collectieve focus van aandacht. Tot kort geleden waren de nieuwe media sterk op allerlei terreinen (informatie presenteren, visualiseren, personaliseren) maar konden ze de aandacht van mensen niet goed focussen. Het focussen van de aandacht liep nog steeds via de massamedia. Natuurlijk zijn er zeer populaire websites zoals Geen Stijl en Nu maar deze websites zijn in wezen online versies van massamedia. Er is nog steeds een centrale redactie die bepaalt wat belangrijk is en zo de collectieve aandacht focust. Met Twitter gebeurt er iets anders: de aandacht wordt gericht doordat belangrijke tweets worden doorgestuurd en zich zo via netwerken verspreiden.

De grote betekenis van Twitter kunnen we begrijpen aan de hand van het werk van de Amerikaanse socioloog Mark Granovetter. In zijn klassieke artikel ‘The strength of weak ties’ (Granovetter, 1973) legt hij uit dat ‘zwakke banden’ van groot belang zijn voor het verspreiden van informatie en geruchten, voor het vinden van een baan en voor het vormen van een politieke mening. Sterke banden bieden steun en betrokkenheid maar zijn beperkt in hun vermogen om informatie door te geven (doordat we maar een beperkt aantal sterke banden hebben). Via zwakke banden verspreid informatie zich. En Twitter is nu bij uitstek een medium om deze zwakke banden te versterken. Dit leidt ertoe dat informatie zich veel sneller via een netwerkdynamiek verspreid. Het netwerk selecteert voor ons relevante informatie en zorgt ervoor dat we te horen krijgen wat we willen horen. We hoeven niet meer te vertrouwen op de redactie van kranten en televisieprogramma’s om te worden geïnformeerd. Ons netwerk focust de aandacht.

Twitter vormt een cruciale aanvulling op de functionaliteiten die al aanwezig waren op Internet. De functie van het focussen van aandacht heeft nu ook een plek gekregen. Hiermee delen de nieuwe media een nieuwe klap uit aan de massamedia.

Referenties

Carr, N.G.  (2010). The Shallows: What the Internet Is Doing to Our Brains. New York: W. W. Norton.

Granovetter, M. (1973). The Strength of Weak Ties, American Journal of Sociology, Vol. 78, Issue 6, May 1973, pp. 1360-1380.